ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ ΚΑΙ ΟΙΚΟΛΟΓΙΑ

Εισήγηση στο

Σεμινάριο για την Τοπική Αυτοδιοίκηση

«ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ ΚΑΙ ΟΙΚΟΛΟΓΙΑ»

ΘΕΣΣΑΛΟΝΙΚΗ, 8 ΜΑΙΟΥ 2010

Αγγελίδης Θεοχάρης, δικηγόρος

«Καλλικράτης: Ένα ακόμη νομοθέτημα; Μια διερεύνηση των όρων για την επίτευξη των στόχων του, από την πλευρά της κοινωνιολογίας του δικαίου»

Αν διατρέξει κανείς το νομοθέτημα του «Καλλικράτη» και αν διαβάσει κανείς την εισηγητική του έκθεση, δεν θα δυσκολευτεί να διαπιστώσει πως το νομοθέτημα αυτό φιλοδοξεί να αναδιοργανώσει τη διοικητική οργάνωση της χώρας μας από οργανική άποψη αλλά και από λειτουργική.

Είναι προφανές ότι ο νομοθέτης έχει εναποθέσει στην εφαρμογή αυτού του νομοθετήματος κάθε του ελπίδα για την αναδιοργάνωση της διοίκησης στην Ελλάδα.

Είναι όμως οι προσδοκίες αυτές βάσιμες;

Κατ΄αρχήν θα πρέπει να συμφωνήσουμε σε μιαν αρχή: Οι κοινωνίες και οι αντιλήψεις τους δεν αλλάζουν με νομοθετήματα, όσο άρτια και αν αυτά είναι από νομοτεχνική άποψη όσο και αν αυτά δείχνουν να διαγιγνώσκουν την καρδιά του προβλήματος, του οποίου επιδιώκουν την λύση.

Οι κοινωνίες χρειάζονται ενισχυτικά μέτρα για την υιοθέτηση των αρχών και των αντιλήψεων, από τις οποίες εμφορείται κάθε φορά ένα νομοθέτημα.

Στην κοινωνιολογία του δικαίου συχνή είναι η διαπίστωση πως για να λάβει κανείς μιαν πλήρη γνώση του δικαίου που επικρατεί σε μια χώρα δεν είναι αρκετό να μελετήσει τις διατάξεις της γραπτής νομοθεσίας αλλά πρέπει να ερευνήσει και το πώς εφαρμόζονται, αν εφαρμόζονται, πραγματικά στη ζωή.

Στην πραγματικότητα υπάρχει πάντα μια διάσταση ανάμεσα στην γραπτή νομοθεσία και στην εφαρμογή της στην πράξη.

Η δε διάσταση αυτή δεν είναι μόνο αποτέλεσμα της ερμηνευτικής διαδικασίας, που είναι έργο των νομομαθών μιας χώρας, αλλά είναι και αποτέλεσμα πολλών ακόμη αιτίων, που είναι μόνιμα ή περιστασιακά, και ποικίλουν ανάλογα με τα εκάστοτε δεδομένα.

Τα αίτια αυτά κατατάσσονται σε τέσσερις ομάδες:

Α. Τις εξωτερικές ή τις εσωτερικές ατέλειες του νόμου

Β. Τα κοινωνικά αίτια

Γ. Τα ηθικά και τα ιδεολογικά αίτια  και τέλος

Δ. Η δικαιοπλαστική δύναμη της κοινωνίας, των Δικαστηρίων και των λοιπών εφαρμοστών του δικαίου.

Αναλυτικότερα:  

Α. Εξωτερικές ατέλειες είναι τα γλωσσικά και στα συντακτικά σφάλματα, ανεπιτυχείς εκφράσεις, ασάφεια στη διατύπωση. Εσωτερικές ατέλειες είναι η αδυναμία του νομοθέτη να συλλάβει το σύνολο του αντικειμένου το οποίο νομοθετεί ή η αντικειμενική δυσκολία να συλληφθεί και να διατυπωθεί το αντικείμενο αυτό εξαιτίας της φύσης του. Ως εσωτερικές ατέλειες αναφέρονται: τακενά, οι αόριστες έννοιες, οι γενικές ρήτρες, η έλλειψη αποτελεσματικών κυρώσεων, η αστοχία των σκοπών του νόμου η ασυμφωνία με τις ηθικές πεποιθήσεις. Τέλος στις ατέλειες του νόμου συμπεριλαμβάνονται οι αδυναμίες και οι παραλείψεις της κρατικής μηχανής, που συνίσταται στην ελλιπή γνωστοποίηση του νόμου, στην ανακριβή γνώση του περιεχομένου του από την πλευρά των υπαλλήλων του, την έλλειψη πολιτικής βούλησης, την έλλειψη εκτελεστικών οργάνων, την ανυπαρξία τεχνικών προϋποθέσεων ή κατάλληλων μέσων, την αδιαφορία ή την ανοχή των κρατικών οργάνων, κ.α.

Β. Στα κοινωνικά αίτια για την απόκλιση μεταξύ του θετικού και του εφαρμοζομένου δικαίου  συγκαταλέγονται η αντίδραση των κοινωνικών ομάδων των οποίων τα συμφέροντα θίγονται από την εφαρμογή του νόμου, την αντίδραση κέντρων εξουσίας.

Γ. Στα ιδεολογικά αίτια συγκαταλέγονται οι εκάστοτε ειπκρατούσες σε όλη την κοινωνία ηθικές αντιλήψεις καθώς και η κρατούσα ιδεολογία, οι αξιακές της αντιλήψεις.

Δ. Τέλος η εφαρμογή ενός κανένα δικαίου από τον εφαρμοστή της, είτε αυτός είναι όργανο της διοικήσεως είτε είναι δικαστής είναι μια δημιουργική πράξη, εκτός αν είναι ήσσονος σημασίας, οπότε πρόκειται για μια πράξη ρουτίνας.

Το αποτέλεσμα της απόκλισης ανάμεσα στη θετική διάταξη και την πρακτική της εφαρμογή λαμβάνει πολλές φορές την εικόνα της πλήρους παραφθοράς και απομάκρυνσης από τον αρχικό στόχο του νομοθέτη, γεγονός που καταλογίζεται ως τελική αποτυχία, την εικόνα της ανενέργειας και της ατονίας, γεγονός που επίσης καταλογίζεται ως τελική αποτυχία, μεταξύ του επιδιωχθέντος σκοπού και του τελικού αποτελέσματος και τέλος την εικόνα της ψευδοεπιτυχίας, κατά την οποία το νομοθέτημα εφαρμόζεται επιλεκτικά και μερικά, χωρίς κριτήρια.

Ο Καλλικράτης ως νομοθέτημα, στηριζόμενο σε μιαν ελεγχόμενη ως προς την ορθότητα και την αποτελεσματικότητα της προαντίληψη κατά την οποία «το μέγεθος είναι αυτό που μετράει», θεωρεί a priori, πως μεγαλύτεροι δήμοι ως οργανικές ενότητες, μπορούν να ανταποκριθούν καλύτερα στην κάλυψη των πάσης φύσεως αναγκών των πολιτών.

Θεωρεί ότι δια του μεγέθους θα καταστεί δυνατή η πάταξη της διαφθοράς και της γραφειοκρατίας,  που είναι καθομολογούμενο ότι διέπει τη δράση της διοίκησης, η αύξηση της αποδοτικότητας αλλά και της αποτελεσματικότητας της διοικητικής μηχανής ώστε αυτή να ανταποκριθεί στις ανάγκες οργάνωσης ενός μοντέρνου κράτους καθώς και στις ανάγκες της σημερινής κοινωνίας.

Η κεντρική αυτή άποψη είναι καταφανές πως κινείται σε εσφαλμένη κατεύθυνση. Δεν είναι το μεγάλο μέγεθος αυτό που μετράει αλλά οι αρχές και οι ιδέες που πρέπει να διαπεράσουν την λειτουργία της διοικητικής μηχανής. Ιδέες κι αρχές, που πρέπει να βασίζονται στο πνεύμα της εξυπηρέτησης των αναγκών του πολίτη και της κοινωνίας ευρύτερα, και να εξυπηρετούνται από μηχανισμούς γνώσης των υποχρεώσεων της διοικήσεως έναντι αυτού.  Η κεντρική αυτή αντίληψη έρχεται σε αντίθεση με την οικολογική αρχή  κατά την οποία «το μικρό είναι όμορφο». Και αυτό όμως από μόνο του δεν αρκεί. Και αυτό αποδείχτηκε στην πράξη. Δια του μεγέθους, μικρού ή μεγάλου δεν επέρχεται η αλλαγή. Άρα και ο Καλλικράτης που αλλάζει το μέγεθος, χωρίς να επιμείνει να αλλάξει τις αντιλήψεις και τις πρακτικές των οργάνων που θα τον εφαρμόσουν, μάλλον σε λάθος κατεύθυνση ψάχνει τη σωτηρία της διοικητικής μηχανής στην χώρα μας.

Αν δεν αναγορευτεί η εξυπηρέτηση του πολίτη σε υπέρτατη αρχή και αν δεν υποστηριχθεί ο διοικητικός μηχανισμός με γνώση των κανόνων του γενικού πρωτίστως αλλά και του ειδικού διοικητικού δικαίου από την πλευρά των ιδίων των εφαρμοστών της, δηλαδή των οργάνων της,  την γνώση των κανόνων της διοικητικής διαδικασίας, και αν δεν αναγορευθεί ο πολίτης σε υπέρτατη αξία, άξια απόλυτης προστασίας και εξυπηρέτησης κανένα νομοθέτημα δεν έχει πιθανότητα επιτυχούς εφαρμογής του, σύμφωνα με τις διακηρυκτικές του προθέσεις.

Στην χώρα μας λείπει από τους εφαρμοστές του δικαίου, από τους διοικητικούς υπαλλήλους το πνεύμα εξυπηρέτησης του πολίτη.

Ο κάθε δημόσιος υπάλληλος, που στην πραγματικότητα δημιουργεί, δια της εφαρμογής του δικαίου, στερούμενος πλήρως των γνώσεων της ερμηνευτικής των κανόνων του δικαίου, αυτοαναγορεύεται σε απόλυτο ερμηνευτή και εφαρμοστή του, περιοριζόμενος σε μιαν γραμματική το πολύ ερμηνεία, έχοντας ως όπλο την ικανότητα του για ανάγνωση.

Η διοικητική μηχανή για να αποδώσει θα πρέπει να διαμορφώσει τα υποκείμενα εκείνα, που θα κληθούν να εφαρμόσουν το νόμο, να τα ενισχύσει με γνώσεις ερμηνευτικής του δικαίου, με γνώσεις των υποχρεώσεων τους όπως αυτές οι υποχρεώσεις προκύπτουν μέσα από τις αρχές του γενικού διοικητικού δικαίου, π.χ. από την αρχή της χρηστής διοίκησης, την αρχή της επιείκειας, την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του πολίτη έναντι των ενεργειών του κράτους, την αρχή της ισοτιμίας και της ισοπολιτείας, την αρχή κατά την οποία κάθε διοικητική πράξη πρέπει να συνοδεύεται από πλήρη και επαρκή αιτιολογία, ως προς την νομιμότητα της, την αρχή της εξυπηρετήσεως του δημοσίου συμφέροντος, το οποίο δεν έρχεται κατ΄ ανάγκη σε σύγκρουση με την αρχή της προστασίας του συμφέροντος κάθε πολίτη ξεχωριστά.

Η διοικητική μηχανή για να αποδώσει θα πρέπει να προσδώσει στα υποκείμενα αυτά είτε είναι διοικητικά όργανα είτε είναι αιρετοί, το πνεύμα της προστασίας της κοινωνίας, του πολίτη και του περιβάλλοντος , το οποίο θα πρέπει να διαπερνά κάθε τους σκέψη, θα αποτελεί εργαλείο αλλά και μέσο ανάλυσης κάθε κατάστασης την οποία θα καλούνται να αντιμετωπίσουν.

Η εικόνα της πραγματικότητας σήμερα στη δράση της διοικήσεως είναι ακριβώς η αντίθετη.

Υπό αυτούς τους όρους θα μπορέσει ο Καλλικράτης να ανταποκριθεί στους στόχους του ή θα είναι ένα ακόμη νομοθέτημα, το οποίο όπως αφελώς συνηθίζεται να λέγεται στην χώρα μας θα χρειαστεί κάποιο άλλο νομοθέτημα για να εφαρμοστεί;